Благовещенский собор Московского Кремля
Один из древнейших храмов Московского Кремля стоит на краю Соборной площади на бровке Боровицкого холма. Много веков...
Местное самоуправление - система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества . Президент России Д.А.Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства .
. Основываясь на этом критерии, все имеющиеся теории можно разделить на «общественные» и «государственные».
Полноценное развитие общины как социального института началось в средневековой Европе. Оно было связано со стремлением городов, превращающихся в рыночные центры, уйти из-под власти феодальных собственников. Носителями городских привилегий выступали не отдельные лица, а все граждане , обладавшие статусом «свободных», и в этом смысле города противоречили самим основам иерархического порядка феодализма. Становление западноевропейских коммун и их борьба за самоопределение внесли огромный вклад в формирование гражданского и политического облика европейского континента . Именно тогда оттачивались основные представления о том, какую роль в решении государственных вопросов должна играть низовая инициатива граждан.
В настоящее время существует целый ряд теорий, затрагивающих природу местного самоуправления; их базовое различие состоит в разных подходах к соотношению местного самоуправления и государственной власти . Основываясь на этом критерии, все имеющиеся теории можно разделить на «общественные» и «государственные» .
В общественных теориях местного самоуправления ключевым является принцип приоритета общины и ее прав над государством, поскольку первая возникла раньше: именно на заложенных ею основах происходило потом оформление государственного организма. Согласно этому взгляду, общины по своей природе самостоятельны, они не создаются государственной властью, а деятельность органов самоуправления следует отделять от государственного управления и даже противопоставлять ему. Иными словами, самоуправление есть результат самоорганизации общества и продукт общественной свободы. «В общине, как, впрочем, и повсюду, народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть» . Из теорий такого рода следует частный вывод о том, что делами общины должны управлять лица, не получающие вознаграждения. Впрочем, невзирая на бесспорную теоретическую привлекательность подобных концепций, в настоящее время сторонники исключительно общественного подхода к местному самоуправлению не слишком многочисленны.
Приверженцы государственных теорий, напротив, доказывая несостоятельность аргументов «общественников», отмечали, что, если следовать логике их оппонентов, вся территория государства должна состоять из независимых самоуправляющихся общин, тогда как в действительности этого нет и, самое главное, никогда не было. В основе государственных теорий лежит положение о том, что самоуправление представляет собой особую форму государственного управления. Государство не просто допускает существование общин, но требует обязательной их организации во всех своих частях. Поэтому назначение общины заключается в способности в ограниченной мере и в ограниченных сферах воспроизводить основные формы и органы государства. В силу того, что государство нуждается в единстве действий, а местное самоуправление должно согласовываться с государственным управлением, местные органы предстают, прежде всего, агентами государства, от него всецело зависимыми, им финансируемыми и направляемыми.
По-видимому, в наши дни идея радикального противопоставления местного самоуправления государству все больше и больше теряет актуальность. Разумеется, природа общины в современных условиях заметно изменилась: революция в сфере коммуникаций сводит непосредственное общение между людьми, из которого только и может произрастать коммунальный дух, к минимуму. Но поскольку современный триумф «глобального», как это ни парадоксально, побуждает к переосмыслению «локального», отдельное и местное одновременно вновь выходят на первый план , особенно в развитых странах. Фактически, в многолетнем теоретическом диспуте между сторонниками государственной или общественной природы самоуправления на местах была зафиксирована «ничья». Сейчас вполне можно считать общепризнанным тот факт, что природа самоуправления дуальна: оно имеет как собственную компетенцию, так и компетенцию, делегируемую государством. Вопрос лишь в том, как эти столь разные компетенции соотносятся друг с другом.
По-видимому, самоуправленческие начала вступают в конфликт не с государством как таковым, но с технократическими и обезличенными формами государственного управления. Это означает, в свою очередь, что, несмотря на предпосылки диалога, гармоничное соединение интересов государства и общества в самоуправленческой практике отнюдь не гарантировано. Особенности их состыковки предопределяются пройденным тем или иным народом историческим путем, уровнем экономического благосостояния, степенью развитости гражданского общества. Там, где государство традиционно стремилось держать под контролем все сферы политической, экономической, социальной жизни, трудно ожидать расцвета коммунальной культуры. В первую очередь это касается стран, переживающих период посткоммунистического транзита. Например, в России, простившейся с коммунизмом почти два десятилетия назад, властные элиты по-прежнему предпочитают рассуждать о местном самоуправлении как о чисто административном, а не политическом институте.
Выделение в массиве европейской культуры двух составляющих, романской и англосаксонской, принято в гуманитарной науке довольно давно. Различия между ними прослеживаются повсеместно: в экономике , политике , искусстве . Не стала исключением и практика местного самоуправления. Здесь сложились две модели муниципальной организации, первая из которых формируется снизу, в силу, прежде всего, гражданской инициативы населения, а вторая строится сверху, под присмотром и контролем со стороны государства .
Особенности англосаксонской модели , утвердившейся в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других, в основном англоязычных, странах, сводятся к следующему. Во-первых, избираемые населением органы местного самоуправления самостоятельны, то есть ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их действия или руководить ими, когда они занимаются вопросами своей исключительной компетенции. Во-вторых, в такой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов самоуправления вышестоящим, ибо любая местная община - это отдельный мир, живущий по собственным обычаям и установлениям (хотя и в соответствии с общегосударственными законами), которому никто и ничего не может навязывать. Наконец, в-третьих, в рамках этой модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу самоуправления в целом, сколько его профильным комитетам и комиссиям, которые, как правило, более активны и заметны, чем совет как таковой.
У континентальной модели , распространенной в Европе, франкоязычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке тоже есть своя специфика. Во-первых , континентальная модель предусматривает наличие на муниципальных территориях чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. Во-вторых , в странах континентальной модели сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней, подобная той, которая наблюдалась в России в коммунистический период. В-третьих , в отличие от стран, руководствующихся англосаксонской моделью, в государствах с континентальной системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Так, во Франции, например, муниципалитеты участвуют в выборах сената.
Наличие двух базовых моделей предопределяет различный статус местной власти в Европе и за ее пределами. В США, Канаде, Австралии отношение к муниципальным органам утилитарно и прагматично. Их задачи ограничиваются метафорической триадой «roads, rats, and rubbish » («дороги, крысы, мусор»), из чего можно заключить, что политикой они практически не занимаются. Отсюда - разнообразие форм их организации и методов деятельности. На европейском континенте, напротив, муниципалитеты, напрямую сообщающиеся с иными этажами власти и причастные к системе государственного управления, в большей степени вовлечены в политику и имеют в силу этого более высокий общественный статус. Но политические нюансы отражаются на их повседневной жизни гораздо более осязаемо, чем это происходит за океаном , причем в последние годы политическая вовлеченность низовых общин расширяется. Так, в Германии, где коммунальный уровень долгое время рассматривался как преимущественно неполитический, в наши дни «тенденции к “политизации” коммун очевидны» .
Следует обратить внимание на то, что различия между двумя рассмотренными моделями в настоящее время не носят принципиального характера. Более того, в последние десятилетия отмечается их определенное сближение. В значительной мере такому эффекту способствуют процессы глобализации , которые, с одной стороны, унифицируют культурные (и, следовательно, политические) стереотипы и практики, а, с другой стороны, делают участие граждан в политике, в том числе и на низовом уровне, все более опосредованным и обезличенным.
Оценивая российский опыт в перспективе только что описанных хрестоматийных моделей, можно констатировать, что Россия более тяготеет к континентальному (европейскому) типу. Прежде всего, отечественные муниципальные начала на всех этапах нашей истории развивались по инициативе и под опекой государства. В полном соответствии с постулатами континентальной модели у нас фактически всегда практиковалось явное и ощутимое присутствие чиновников центрального правительства на местах. Далее, наши самоуправленческие структуры регулярно выстраивались в строгую вертикаль, а вышестоящие органы имели право отменять решения низовых муниципальных властей. Наконец, местные общины неоднократно, начиная с Земского собора XVII века, привлекались центральным правительством к решению общегосударственных вопросов.
Но, несмотря на все сказанное, Россию трудно причислить к классическим примерам континентальной модели. Более правильно говорить о том, что в стране реализовалась своеобразная, самобытная, комбинированная модель . Наряду с всевластием центрального правительства российская жизнь во все времена имела ярко выраженные общинные черты. По сути, русские крестьяне были не меньшими общинниками, чем, скажем, британцы, а известный русский социолог Питирим Сорокин (1889-1968) имел все основания говорить о том, что «под железной крышей самодержавной монархии жило сто тысяч крестьянских республик» . Наконец, в силу присущего России этнического разнообразия государство всегда терпимо относилось к существованию на территории страны различных национальных укладов самоуправления.
Самоуправленческие начала в том или ином виде существовали во всех государствах древности, включая и деспотии с их жестко централизованной системой власти во главе с обожествляемым монархом. Однако подлинные основы демократии, гражданственности, самоуправления в современном их понимании были заложены в Греции. Опыт античного полиса интересен, в первую очередь, тем, что именно в нем сформировалось представление о гражданине как о свободном человеке, обладающем равными с другими гражданами правами участвовать в управлении государством и нести ответственность за то, что в нем происходит.
«Импульс к демократическому способу правления исходит из того, что мы можем назвать логикой равенства », - отмечает классик современной политической мысли Роберт Даль (р. 1915) . Равная причастность граждан к властным рычагам, обеспечиваемая демократическим устройством социума, предстает фундаментальной гарантией эффективного самоуправления. Фактически понятия «демократия» и «самоуправление» выстраиваются в единый смысловой ряд, поскольку обусловливают и предусматривают друг друга. С античности и до современности степень демократичности социума была прямо пропорциональна распространению самоуправленческих навыков среди его граждан. Причем к самоуправлению готовы только люди, способные противопоставлять собственную инициативу инициативе государства. Ограничение верховной власти, встроенное в любую модель демократии, является обязательным условием самоуправления. Для самоуправленческой деятельности необходима публичная площадка, не занятая государством - то, что называется гражданским обществом . А оно, как известно, процветает лишь в демократических странах, поскольку постоянно ограничивает власть и корректирует ее действия.
Неполноценность демократических процедур, низкое качество политических институтов и абсолютизация государственной власти стали главными факторами, препятствующими развитию реального самоуправления в нынешней России. В этой связи довольно широкое распространение среди отечественных исследователей получила точка зрения, согласно которой сама природа политического режима, выстроенного Конституцией 1993 года, не предполагает наличия в стране сильных муниципалитетов . Кроме того, российский опыт подтверждает и еще одну важную закономерность: желание граждан участвовать в решении общественных вопросов прямо пропорционально наличию у них собственности . Население, не обладающее собственностью, политически безответственно, причем не только в нашей стране, но и во всем мире. Так, в основе довольно эффективного осуществления самоуправленческих функций дореволюционной крестьянской общиной лежал тот факт, что реально в принятии ею различных решений участвовали лишь наиболее зажиточные хозяева, доля которых была весьма незначительна. «Теоретически всего около 10 процентов крестьян имели право участвовать в сходах, в крестьянских судах, избираться на различные выборные должности», - отмечает российский историк Борис Миронов (р. 1942) . Соответственно, неудачное проведение приватизации, состоявшееся после ухода КПСС и закрепившее поразительное социальное неравенство и хроническую бедность большинства наших сограждан, не могло способствовать утверждению свободы на местном уровне и отвратило от участия в практической политике даже самых безоглядных оптимистов.
В развитии местного самоуправления в России особую роль играет XVI век, когда в 1555 году указом Ивана IV (1530-1584) была представлена система земских учреждений , впервые в истории России реально вводившая в практику государственного строительства начала выборного самоуправления. Полномочия земских властей охватывали тогда все ветви управления: полицейскую, финансовую, экономическую, судебную. «Смутное время», однако, прерывает нормальное развитие самоуправленческих институтов, а последовавший за ним восстановительный период характеризуется концентрацией и сосредоточением власти. Главными фигурами местного самоуправления со второй половине XVII века становятся невыборные лица - воеводы, а деятельность народного представительства, соответственно, приходит в упадок.
Наблюдатель, задавшийся целью обнаружить в русской истории периоды, наиболее благоприятные для развития местной инициативы и самоорганизации, практически не сможет найти таковых. Так, масштабная реорганизация местной жизни, предпринятая в царствование Петра I (1687-1725), вдохновлялась единственной целью: упорядочением форм и методов государственного контроля над всеми сферами общественной деятельности с целью максимально эффективного продвижения государственных же интересов. Заимствование немецких и шведских муниципальных установлений, происходившее в то время, не имело к духу подлинного самоуправления почти никакого отношения. Правда, стимулируя развитие коммерции, первый российский император пытался внедрять зачатки общественной инициативы в городах, где проживала основная масса торговцев и промышленников, но после его смерти, в 1727 году, городское население вновь было подчинено власти городовых воевод.
Екатерина II (1729-1796) в третьей четверти XVIII века начинает строить местное самоуправление в России фактически заново. Причем местные учреждения, созданные в тот период, тесно сопрягались с сословным строем, то есть самоуправление было не земским, но исключительно сословным. Несмотря на то, что предусмотренные «Жалованной грамотой городам» выборные институты остались в основном на бумаге, инициативы императрицы упразднили бесплатные служебные повинности, в течение двухсот лет обременявшие городское население страны. В итоге городская экономика к концу царствования Екатерины обнаруживает признаки заметного оживления, которое, однако, так и не стало устойчивой тенденцией.
Следующий этап преобразований связан с именем Александра II (1818-1881). Земская и городская реформа, предпринятая им в 1860-е годы, была направлена на давно назревшую децентрализацию российской системы управления. По мнению некоторых авторов, лишь начиная с этой реформы можно говорить о подлинном местном самоуправлении в России . В губерниях и уездах создавались земские органы - выборные земские собрания и избираемые ими земские управы. Земское избирательное право обусловливалось имущественным цензом, а выборы строились на сословном принципе. В задачи земских органов самоуправления входило общее управление местными делами - в частности, управление имуществом, капиталами и денежными сборами земства, заведование земскими благотворительными учреждениями, развитие торговли, народного образования, здравоохранения.
Важно отметить, что земские и городские органы самоуправления не были подчинены правительственной администрации на местах, однако действовали под пристальным надзором губернаторов и министра внутренних дел. Причем, как гласил закон, «земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно». По сути, в России в то время параллельно сосуществовали две системы местной власти: государственное управление и земско-городское самоуправление. Местные вопросы, таким образом, были отделены от вопросов общегосударственных. Недостатком нововведений было то, что земская система была введена всего в тридцати четырех губерниях, то есть на меньшей части имперской территории, но даже в такой ситуации раскрепощение низовой инициативы благотворно сказывалось на развитии, например, медицинского обслуживания, образования, дорожного хозяйства.
Ситуация в очередной раз изменилась при Александре III (1845-1894), когда в 1890-е годы были пересмотрены положения о городских и земских учреждениях. Губернаторы, в частности, получили право приостанавливать исполнение постановлений выборных земских собраний не только в случае их противоречия закону, но и если они «явно нарушают интересы местного населения». Обособленность самоуправленческих структур от государства опять была упразднена, а прежний, здоровый дуализм нарушен: государство вновь обратилось к прямому вмешательству в дела сельских и городских общин.
Споры о роли земского и городского самоуправления в дореволюционной России идут до сих пор, причем нередко в них высказываются полярно противоположные мнения. Ясно, впрочем, одно: земское и городское самоуправление складывалось в уникальных общественно-исторических условиях и только в них могло быть эффективным. Таким образом, любые предложения о перенесении этого опыта в современную Россию следует признать безосновательными и нереалистичными.
Традиции самоуправления в период господства командно-административной системы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Советская модель организации местной власти характеризовалась следующими чертами:
Советскую систему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе с тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное администрирование. Некоторая сфера жизни оставалась местным органам власти, имевшим сильную связь с населением, защищавшим его интересы. До сих пор сохранились традиции обращений граждан в «исполком», то есть в органы местной власти. При этом местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы местного значения, что и обеспечивало устойчивость связи этой власти с населением.
Как известно, в СССР самоуправление не располагало автономией: и местные, и региональные органы власти были частью вертикально интегрированного государственного механизма. Система публичной власти признавала единство органов государственной власти, построенное по принципу демократического централизма, т.е. подчиненности и подотчетности нижестоящих органов вышестоящими органами государственной власти (по линии Советов и их исполнительных органов) вплоть до самых низовых территорий - городов и сельских поселений.
Реформа местного самоуправления в постсоветской России натолкнулась на ограничения, заданные политическими возможностями на федеральном и региональном уровнях, в целом политика государственного строительства в стране создавала неблагоприятные рамки для развития местной автономии, не хватало и влиятельных акторов - агентов муниципальных реформ. Таким образом, с начала 90-х гг. российская политика в сфере местного самоуправления зависела от общей логики процессов политической трансформации и институционального строительства. Так, в период 1990-1991 гг. политический контекст реформы был задан противостоянием двух основных акторов - КПСС и антикоммунистической оппозиции, в 1991-1993 гг. контекст был задан конфликтом Президента РФ со Съездом Народных депутатов и Верховным Советом. В 1993-2000 гг. контекст реформы был связан с взаимодействиями федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов РФ .
С 1990-х годов эволюция самоуправленческих начал зависела от общего характера политической трансформации нашей страны, поскольку «общероссийское политическое развитие играло главную роль в процессе становления местной политики» , однако в число приоритетов новой, демократической российской власти местная автономия едва ли входила. В частности, в рамках конституционного процесса проблема местного самоуправления занимала подчиненное место по сравнению с проблемой федеративных отношений; из-за этого федерализация в России значительно опережала совершенствование муниципальной сферы. В целом же для большинства российских политических акторов предыдущего десятилетия «проблемы муниципальной автономии находились на периферии их интересов и не имели для них существенного значения. Новая российская власть не нуждалась ни в проведении выборов глав администраций, ни в существовании местных Советов» .
Тем не менее, в 1993 году, с принятием действующей Конституции Российской Федерации, маятник развития местного самоуправления качнулся в сторону усиления муниципальной автономии. В целом ряде нормативных актов закреплялась самостоятельность местного самоуправления. В началось становление различных моделей его организации, что вполне соответствовало разнообразию российского политического и культурного ландшафта.
Согласно Конституции, принятой в России в декабре 1993 г., органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти - эта новация представляет собой кальку, заимствованную в странах англосаксонской модели местного самоуправления, между тем для России всегда была ближе не англосаксонская модель, характеризующаяся полной автономией общин и развитием государства из «недр» общинной жизни, но континентальная модель, согласно которой государство существенно и постоянно вмешивается в жизнь муниципальных образований. Тем не менее Конституция закрепила самостоятельность местного самоуправления, основными признаками которой являются:
В то же время, однако, обнаружилось, что «заложенная в Конституции России идея “отделения” местного самоуправления от государства опиралась на практику, не укорененную в российском обществе» . Довольно скоро отчетливо выделилась группа регионов-противников самоуправления на местах, в которых преобладала тенденция огосударствления последнего. Региональная правовая база в тот период формировалась крайне неравномерно, а законы субъектов Федерации зачастую содержали нормы, противоречащие федеральному законодательству. Как правило, в таких случаях речь шла о превышении полномочий региональных властей в отношении муниципальных органов.
Полномочия местного самоуправления более детально были определены Федеральным законом 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором полномочия были сформулированы по принципу разграничения прав органов государственной власти РФ (ст.4), прав органов государственной власти субъектов РФ (ст.5) и предметов ведения местного самоуправления (ст.6). Государственная Дума России трижды (!) принимала этот закон, преодолев в последний раз квалифицированным большинством вето Совета Федерации. Совет Федерации дважды этот закон отклонял - в первый раз по несогласию с отдельными положениями, второй раз, после успешной работы собственной согласительной комиссии, единогласно одобрившей согласованный вариант закона - отклонил полностью. Однако 28 августа 1995 г. Президент РФ подписал закон, направленный ему Государственной Думой после преодоления вето Совета Федерации. Столь длительный путь принятия Закона объясняется крайне жестким противостоянием сторонников и противников муниципальной автономии, причем последние - руководители исполнительной власти регионов - как раз и составляли группу сопротивления в Совете Федерации.
Отметим, что в регионах правовая база местного самоуправления формировалась крайне неоднородно: в течение 1995 г. было принято 13 законов субъектов РФ о местном самоуправлении, в течение 1996 г. - еще 44 закона, законодательная база в этой сфере была создана в регионах лишь к началу 1999 г. . С самого начала качество регионального законодательства вызывало серьезную критику, поскольку содержало нормы, не соответствующие Конституции РФ и федеральному законодательству.
В апреле 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления; это событие теперь можно считать заключительным аккордом в недолгом процессе укрепления местной автономии после краха коммунизма.
Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ.
Муниципальных образований городских поселений , что вытекало из самой логики конституционных норм;
Соответственно, основные изменениями в существующей ранее системе местного самоуправления стали:
Федеральный закон № 131-ФЗ определил, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях .
Фактически Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил «общую рамку» муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием. Реформа предполагала внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня.
Решить поставленные задачи удалось не полностью, в частности, проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. Сегодня необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Однако при всех нерешенных проблемах нельзя отрицать того, что муниципальная реформа в России состоялась.
Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. 2002. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2000.
Даль Р. 2000. О демократии.
Кревельд М. ван. 2006. Расцвет и упадок государства.
Пашенцев В. 1999. Организация местного самоуправления в российских регионах: цифры и типы. В сб.: Реформа местного самоуправления в региональном измерении. Под ред. С.Рыженкова и Н.Винника.
Пушкарев С. 1985. Самоуправление и свобода в России.
Черкасов А. 1998. Сравнительное местное управление: теория и практика.
Elazar D . 1998. State-Local Relations: Union and Home Rule. In: Governing Partners: State-Local Relations in the United States. Ed. by R.Hanson, Boulder, Colorado
Hague R., Harrop M. 2001. Comparative Government and Politics: an Introduction. 5 th ed. Basingstoke: Palgrave.
Ross C., Campbell A. (eds.). 2009. Federalism and Local Politics in Russia. London and New York: Routledge.
Кафедра государственного управления и права
РЕФЕРАТ
по дисциплине «Система государственного и муниципального управлению»
Выполнила студентка
К. с. н.
Старший преподаватель
кафедры
Государственного
управления и
права
________________ / Н.И. Селеверстова
Оренбург
2011
Введение
После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять собой низовое звено единого государственного аппарата.
В ходе первой русской революции 1905 - 1907 гг. во многих городах создавались новые органы местной власти - Советы рабочих депутатов, заменявшие собой подконтрольные правительству органы городского самоуправления, а также органы административного управления. Формировались новые органы из представителей, делегированных коллективами рабочих заводов и фабрик, вставших на борьбу с самодержавным строем и его органами власти.
Попытки учредить новую власть были подавлены, как и в целом революционные выступления народа. Однако опыт Советов не был забыт. После падения самодержавия в России в феврале 1917 г. Советы стали создаваться повсеместно как органы самоуправления трудового народа - именно отсюда их наименования: Советы рабочих депутатов, Советы крестьянских депутатов и даже Советы солдатских депутатов. Советы брали на себя властные функции, действуя параллельно с органами Временного правительства на местах или даже заменяя их. В Советах пытались занять ключевые позиции политические партии, оказавшиеся на гребне революционных выступлений в России. Партия, ставшая впоследствии правящей в России, социал-демократов - большевиков устами и работами своего лидера В.И. Ленина провозгласила Советы государственной формой власти после победы социалистической революции.
Таким образом, Советам суждено было сыграть выдающуюся роль в государственно-политическом строе России. В основе понятия "Совет" лежали представления о демократии как правлении, осуществляемом самим народом с помощью избираемых им коллегий выборных лиц, заседающих в органе власти, советующихся друг с другом по поводу предстоящих решений и принимающих их посредством демократического большинства.
Можно видеть определенную связь создаваемых Советов как коллегиальных органов власти с существовавшими издавна в России крестьянскими общинами, а также с органами земского и городского самоуправления. Правда, от последних Советы отличало то, что Советы формировались из представителей простого, трудового народа, в то время как в органах земского и городского самоуправления большинство составляли представители благородных и имущих сословий. В этом плане Советы были ближе к крестьянской общине, которая строилась на самоуправлении самих крестьян. Не случайно представители различных идеологических направлений полагали, что именно крестьянская община явилась почвой советского строя; сделав Совет базовым звеном новой государственности, ее идеологи как бы "урбанизировали" идеи крестьянского самоуправления См.: Леонтович В.В. История либерализма в России. М., 1995. С. 179 - 309. К этой позиции склоняется и академик Ю.С. Кукушкин: рассматривая крестьянскую общину как фундамент русской государственности, он делает вывод, что крестьянские общинные традиции дали новый сплав, из которого созданы Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов См.: Кукушкин Ю.С. Русская государственность: от общины к Советам // Диалог. 1999. N 11. С. 65, 66.
Тем не менее вскоре после победы Октябрьской революции 1917 г., знаменовавшей победу власти Советов, наблюдается отказ от официальной концепции местного самоуправления. Господствующей стала концепция местных Советов как части единой общегосударственной советской власти. Каждый Совет - вплоть до сельского, поселкового - теперь рассматривался как орган государственной власти, действующий от имени Советского государства, входящий в систему государственных органов.
Причины перехода местных советов к новой концепции следующие:
В 1920-е и 1930-е гг. вышестоящие органы могли даже распускать низовые Советы, если, по их мнению, они проводили чуждую классовую политику.
Несмотря на официальный отказ от концепции местного самоуправления, во многих отношениях Советы как органы власти советского периода были сродни органам местного самоуправления в дореволюционной России и западным аналогам местного самоуправления: местный интерес все равно сохранялся в их деятельности; Советы старались решать все вопросы с учетом общих интересов государства, в свою очередь, привлекая его внимание к своим нуждам; формировались местные Советы путем выборов (на первых этапах советской власти на основе сочетания производственного и территориального принципов, когда большинство депутатов избиралось по заводам и фабрикам, а некоторая часть - также и по месту жительства граждан; далее - только по территориальному принципу); вопросы решались в коллегиальном порядке на сессиях Советов и заседаниях их исполнительных комитетов; население привлекалось к деятельности Советов.
Характеризуя местное самоуправление как независимое основание общественной жизни, обеспечивающее реализацию интересов проживающих на компактных территориях граждан, в противовес сильной абстракции "общественного интереса в целом", чьим выразителем выступает государство, Г.В. Барабашев отмечал, что "всяческие дефиниции местного самоуправления - в его советском варианте, муниципальном или любом другом - должны исходить из двух оснований общественной жизни. Во-первых, учет своего местного интереса должно реализовывать именно местное самоуправление. Советы (муниципалитеты или какие-либо иные органы местного самоуправления) должны хозяйствовать в интересах людей, а не клянчить у центральной власти. Эти органы должны получать больше свободы, больше материальных средств, они должны править вместе с населением, используя все формы прямой демократии. Должна быть обширная и тщательно оберегаемая сфера компетенции этих органов. Во-вторых, оно должно быть проводником общего интереса, действовать в единой связке с центром и быть вписанным в структуру федеральной власти. С этой точки зрения следует говорить о местном управлении" Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Местное самоуправление. С. 283..
Советское общество зачастую характеризуется как классовое. С этим трудно спорить. Однако надо принять во внимание ряд факторов. Прежде всего, предшествовавший ему строй в царской России также являлся классовым, в нем основой власти были имущие слои, а трудовая масса весьма ограниченно допускалась во власть. Классовость советского строя состоит в том, что эти слои (дворяне, капиталисты) отстранялись от власти, а ранее неимущие слои получали право формировать новую государственную власть и участвовать в отправлении ее функций, тем самым управляя своей жизнью. Следовательно, можно говорить о том, что концепция самоуправления советского периода строилась на классовой основе, когда трудящиеся (впоследствии народ) не знают над собой никакой власти, кроме власти их собственного объединения. Это означало, что трудящиеся получали возможность самостоятельно управлять государством и обществом на всех уровнях - местных и центральных. Само государство создавалось как объединение Советов, а Советы при этом рассматривались как "работающие корпорации", самостоятельно принимающие решения, исполняющие их и осуществляющие контроль за их осуществлением.
Отсюда допустим вывод о существовании местного самоуправления в период советского строя. Безусловно, самоуправление, получившее развитие в деятельности Советов, отличалось от моделей местного самоуправления: англосаксонской, континентальной и смешанной. Советскую социалистическую модель самоуправления, реализуемую на местном уровне, следует рассматривать, опираясь на анализ реального, освобожденного от политизированного, взгляда на сущность проблемы.
Как известно, во второй Программе партии, принятой на VIII съезде РКП(б), было закреплено, что Советское государство в несравненно более широком виде, чем где бы то ни было, осуществило "местное и областное самоуправление без каких бы то ни было сверху назначаемых властей" КПСС в резолюциях и решениях съездов... М., 1970. Т. 2. С. 42..
Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет, анализируя деятельность местных Советов народных депутатов, отмечали: "Самоуправление на уровне административно-территориальных единиц в советской юридической литературе иногда характеризуется как местное самоуправление. Однако это допустимо в той мере, в какой оно указывает на определенный уровень системы социалистического самоуправления народа в целом". Корифеи советского строительства признавали местные Советы органами местного самоуправления с уточняющей оговоркой: "Наличие системы социалистического самоуправления не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто большее - органы народного самоуправления на местах, призванные обеспечить участие населения в решении местных дел и в общегосударственной политике" Барабашев Г.В., Старовойтов Н.Г., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М., 1987. С. 54.. Очевидно, что по своей сути Советы являлись органами местного самоуправления, особенно в функциональном плане. Функции местных Советов - это функции местного самоуправления, занимающие основное место в практической повседневной жизни. Однако политическая составляющая деятельности местных Советов, включенных в единую систему органов государственной власти, ставила перед ними задачи более широкого плана, не свойственные местному самоуправлению в традиционном смысле. В первую очередь речь шла об обеспечении единства интересов центра и мест.
Классик отечественного муниципализма Л.А. Велихов проводил мысль о праве России на самобытность в строительстве местного самоуправления: "Мы взяли жизнь как она есть, старались выделить жизнеспособное от гиблого и переходящего... Кто верит в будущее России и творческие силы русского самоуправления, для кого наблюдение - лучшее руководство... не учи, а учись. Приди, признай самобытность и своеобразие наших форм прогресса и помоги ему! Верь, что выйдет хорошо" Городское дело. 1913. N 1. С. 29. Велихов заинтересован в реализации муниципального самоуправления через Советы. И позже он дает позитивный ответ на вопрос: "Существует ли местное самоуправление в СССР?": "Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая коммунальный принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует "муниципальное" начало, то придется отрицать у нас наличие местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными классовыми направлениями, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным государственным воздействием, в СССР существует" Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. Часть вторая. С. 243, 286.. Принимая во внимание жесткую встроенность местных Советов в общегосударственную систему, ограниченность их самостоятельности, он приходит к выводу, что "самое уязвимое место местного самоуправления не в сфере прав и даже не в сфере надзора, но в сфере средств, а именно в финансовой области".
Специфика Советов как сочетающих начала власти и самоуправления подчеркивается отечественными учеными и на последующих этапах, особенно когда возникает проблема более полного использования потенциала Советов в государственном, хозяйственном и социально-культурном строительстве. В частности, как отмечалось в параграфе, посвященном развитию науки муниципального права, несмотря на официальное непризнание концепции местного самоуправления, профессор В.А. Пертцик "осмеливался" посвятить ему свою монографию (1963 г.) См.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963., а профессор Л.А. Григорян в своей монографии 1965 г. уделяет большое внимание началам самоуправления в сути и деятельности Советов См.: Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления. М., 1965.. В постсоветское время также отмечается существование самоуправления в Советском Союзе в разное время. Так, по признанию Т.М. Говоренковой, которую нельзя отнести к апологетам советской системы, существовало советское самоуправление, не имеющее аналогов в мировой истории, организация которого в период восстановления хозяйства 1920-х гг. была уникальна своей встроенностью в советскую систему См.: Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 39, 62, 63..
На различных этапах развития социалистического государства самоуправленческие начала в работе Советов реализовывались в общей системе социалистического народовластия с постоянными попытками органического соединения деятельности Советов с формами непосредственной демократии, непосредственного народного волеизъявления, с работой массовых общественных и самодеятельных организаций населения.
В основе своей это направление деятельности Советов, не вступая в противоречие с их государственной природой, создавало условия для развития народного самоуправления, выходящего за пределы однозначного понимания Советов как органов государственной власти. Общественный характер деятельности Советов свидетельствует об их двойственной природе, характерной и для современного российского варианта местного самоуправления.
Интеграция государственных и общественных форм самоуправления в полной мере может быть реализована исключительно на местном уровне народовластия. Объединительные начала в деятельности Советов, развивающиеся на основе принципа "все более широкого привлечения трудящихся к участию в управлении", проявлялись не всегда однозначно. В условиях государства диктатуры пролетариата провозглашалось верховенство рабочих и крестьян, в условиях общенародного государства речь идет о социалистическом самоуправлении народа Положение о социалистическом самоуправлении народа впервые было сформулировано в новой редакции Программы КПСС, принятой XXVII съездом КПСС в марте 1986 г..
Особенностью местных Советов было то, что они, будучи элементом единой системы государственных органов, не являлись представителями центральных органов власти, не назначались ими. Свою деятельность они осуществляли на основе мандата, получаемого непосредственно от местного населения (т.е. путем местных выборов), перед которым Советы были ответственны и которому подотчетны. При этом обеспечивалось всестороннее участие граждан (населения) в повседневной деятельности Советов.
Идеологемой, умело используемой при создании нового государственного аппарата, не предусматривающего местного самоуправления, было утверждение, что у нас "вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью". И действительно, внешне картина была впечатляющей - вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах: деревнях, селах, хуторах, небольших городах, фабрично-заводских поселках (причем там, где это признавалось осуществимым, вопросы управления решались общим собранием избирателей данного поселения непосредственно) См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 52..
В.И. Васильев отмечал, что "сравнивая содержание вопросов, рассматриваемых и решаемых Советами, их съездами и исполнительными органами, с вопросами, которые прежде находились в ведении земских и городских управлений, можно отчетливо видеть, что по крайней мере часть их совпадала. Правда, они теперь по-иному распределялись между Советами разных ступеней (этих ступеней стало больше), и они приблизились к населению. Но сами вопросы обслуживания населения, коммунального хозяйства, школьного дела, здравоохранения, охраны общественного порядка никуда от Советов не ушли, хотя социальная их направленность изменилась"
Сочетание авторитарных методов руководства сверху с демократическим самоуправлением снизу в особой степени свойственно для советского периода. Рассматривая принципиальный вопрос, связанный с ролью представительных органов в механизме Советского государства, отмечая усиление воздействия Советов на все сферы хозяйственной и социально-культурной жизни, А.И. Лукьянов подчеркивал важное значение двуединой задачи того времени: необходимость борьбы, с одной стороны, с чрезмерной централизацией властных функций, а с другой - с местничеством под флагами превращения Советов на местах в органы самоуправления См.: Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. С. 110..
Несомненно, основные функции Советов народных депутатов (объединение народа, выражение воли и интересов народа, возведение их в государственную волю, верховного руководства общими делами) в неодинаковой мере были свойственны Советам разных уровней. Для местных Советов низового уровня государственно-властные начала имели не первостепенное значение и носили декларативный характер. Главная их функция - непосредственное руководство в отношении подчиненных предприятий, организаций и учреждений, реализация всего комплекса вопросов по жизнеобеспечению населения на подведомственной территории. На этом этапе как основные идеи, определяющие и направляющие организацию работы Советов, конституционное закрепление получили принципы демократического централизма, социалистической законности, коллективности, гласности, широкого привлечения граждан к работе Советов, регулярной отчетности органов и депутатов Советов перед населением, систематического информирования Советами населения о своей работе и принятых решениях.
Советская модель местного самоуправления, сменившая земскую модель, просуществовала в России с 1917 по 1993 г. Ее эволюция прошла несколько периодов.
Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. После ликвидации земства возникла потребность создания новой структуры управления местным хозяйством: вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах.
Делегаты низовых Советов создавали волостные органы власти, делегаты волостных - уездные органы, делегаты уездных - губернские, и так вплоть до Всероссийского Съезда Советов. На данном этапе Советы, по сути, были местными органами политической и экономической власти центра.
Следующий период вошел в историю как период новой экономической политики (нэп). Новая экономическая политика разрешала элементы частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и, в свою очередь, вызвало изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК "О замене разверстки натуральным налогом" (1921) и "Наказ от СТО (Совета труда и обороны) местным советским учреждениям" отмечали особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов. Мощный толчок дало Положение "О городских Советах", принятое в 1925 г., которое определяло Советы как "высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции" и предоставляло им относительную самостоятельность.
Для третьего периода была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение "О городском Совете", которое окончательно "огосударствило" органы местной власти.
Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как "органы пролетарской диктатуры", призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.
С приходом к власти Н. С. Хрущева (1894-1971) был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени "все более выступали как общественные организации". Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов. Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы закончились провалом. Вместо расширения прав местных
Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами. Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, не подчиненных Советам, и т.п.
Последний период связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990) и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что означало ликвидацию советской модели. Окончательную точку в процессе ее ликвидации поставил Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.
Советской модели местного управления были присущи следующие черты:
Октябрьская революция принесла становление новой модели местного самоуправления – советской. 5 ноября 1917 г. В.И. Ленин обратился к трудящимся России с призывом: «Товарищи трудящиеся! Помните, что вы сами теперь управляете государством… Ваши Советы – отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы. Сплотитесь вокруг своих Советов. Укрепите их. Беритесь сами за дело снизу, никого не дожидаясь».
Земское самоуправление было заменено новыми органами самоуправ-ления, которыми явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов (позднее – народных депутатов). Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.
В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного, государственного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления. В первые годы советской власти еще сохранялось административно-территориальное деление страны на губернии, уезды, волости. Высшим органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий. Прямыми были выборы в сельские и городские Советы. Эти Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял из председателя и секретаря, и избирался жителями села, и редко, но мог назначаться волостным исполкомом. Городские же Советы формировались на производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Если брать крупные города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему. Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их представители – на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов. Таким образом, съезды Советов формировались на основе многоступенчатых выборов.
Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись высшими органами власти, которые удерживали в своих руках управление всеми сторонами жизни общества. Исполкомы, в свою очередь, подразделялись на отделы и управления. Исходя из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты, комиссии.
К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует центральной системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение «О горсовете». В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. В этот период также происходит усиление общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др. Тут следует отметить, что ряд исследователей истории развития местного управления, доказывает, что советский период, якобы ознаменовался ликвидацией элементов самоуправления. При этом забывают то обстоятельство, что советская власть сама была общенародной и, следовательно, структурные элементы низовой власти представляли из себя народную власть. Объективности ради нужно отметить, что даже в годы Великой Отечественной войны продолжали функционировать местные органы власти и управления наряду с центральными. Понятно, что в этот период в них происходили структурные изменения, которые были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства. В период жизни И. Сталина и после его смерти в стране каких-либо существенных изменений в организации управления не происходило. Только в период правления Н. Хрущева на некоторое время было введено разделение Советов на промышленные (городские) и сельские. Такая реорганизация способствовала, как считалось, улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий. Каждый регион уже не имел одного «хозяина». Теперь их было два. Допустим, Хрущева не устраивает прежний руководитель, при разделении он назначает его в обком меньшей значимости – в сельскохозяйственный (если край промышленный) или, наоборот, в промышленный, если область специализируется на сельском хозяйстве. А в «оставшийся» обком Хрущев сажал уже своего человека. В советский период отечественной истории под органами местного самоуправления необходимо понимать местные государственные органы публичной власти в составе общенародной системы управления обществом, обладавшие независимостью в решении вопросов местного значения по отношению к центральным органам государственной власти. Как органы советской власти для выполнения своих полномочий местные органы финансировались из центрального бюджета страны.
Конституция 1977 года закрепила положение «О развитом социализме» и усилила влияние партийного управления, в том числе и местными органами. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни. Таким образом, организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов.
Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи, решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов власти, стало принятие 9 апреля 1990 года закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. Впервые этот Закон ввел понятие «коммунальная собственность», отнеся к ней «имущество, передаваемое безвозмездно субъектами СССР союзным и автономным республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретенное местным Советом за счет принадлежащих ему средств».
Вопросы для обсуждения:
1. Означают ли слова В.Ленина: «Товарищи трудящиеся! Помните, что вы сами теперь управляете государством… Ваши Советы – отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы. Сплотитесь вокруг своих Советов. Укрепите их. Беритесь сами за дело снизу, никого не дожидаясь», выражением формы местного самоуправления населения?